Financement des institutions de sécurité sociale

Une des missions essentielles de l'ONSS porte sur le financement quotidien des institutions et fonds de la sécurité sociale.

Financement dans le cadre de la Gestion Financière Globale

Ce financement repose en grande partie sur le système de Gestion Financière Globale (GFG).

Par ce système, l'ONSS globalise les moyens financiers alloués à la sécurité sociale des travailleurs (cotisations, subventions de l'État, financement alternatif) et les répartit entre les secteurs qui y ont droit. La répartition est effectuée en fonction de leurs besoins de trésorerie.

La Gestion Financière Globale a été mise en place en 1995. Auparavant, chaque institution percevait le produit des cotisations sectorielles.

Quelles institutions ?

Le tableau qui suit reprend les institutions ou régimes qui dépendent de la gestion financière globale et l'usage qu'ils font du financement.

En outre, l'ONSS finance une série de dépenses spécifiques définies par des dispositions légales (exemple : fonds sociaux Maribel).

Comité de gestion de la Sécurité sociale

La Gestion Financière Globale ne se limite pas à l'apport des moyens financiers nécessaires. Il s'agit également de gérer, conseiller, suivre et évaluer.

L'ONSS exécute ces missions sous l'autorité du Comité de gestion de la sécurité sociale (CGSS). Le CGSS doit remettre un rapport annuel au gouvernement fédéral sur la gestion financière globale :

• Comment progressent les recettes et les dépenses ?
• Quelles sont les lignes de conduite prioritaires ?
• Comment assurer un équilibre financier durable du régime ?

Ces informations permettent au gouvernement de préparer un contrôle du budget, et d'élaborer une perspective pluriannuelle.

L'ONSS fournit au CGSS les estimations des recettes ; les institutions de sécurité sociale concernées se chargent des estimations des dépenses. Ces données sont consolidées par l'ONSS-Gestion globale.

Emprunts

Avec l'autorisation du ministre des Finances et du ministre de tutelle, l'ONSS-Gestion globale peut souscrire des emprunts afin de garantir le financement de toutes les branches.

Financement en dehors de la Gestion Financière Globale

Environ 160 institutions et fonds sont financés en dehors de la Gestion Globale. Ils ont droit à une partie du produit des cotisations sociales. En général, cette partie est calculée sur la base d'un taux de cotisation sur la masse salariale déclarée. C'est ainsi qu'est calculé, entre autres, le financement de l'Office national des vacances annuelles (ONVA).

Les tableaux qui suivent donnent un aperçu des cotisations et des transferts.

En 2021, les moyens financiers dont a disposé l’ONSS-Gestion Globale pour remplir sa mission financière provenaient à 65 % des cotisations perçues et à 35 % de transferts émanant principalement de l’État fédéral.

Pour 2021, les cotisations de sécurité sociale globales ont augmenté de 5,7 % par rapport à 2020 grâce à un effet de rattrapage après la crise du coronavirus.

En ce qui concerne les cotisations spéciales, nous constatons une hausse de 6,1 % en 2021 par rapport à 2020.

Évolution au sein de la Gestion financière globale

Certaines institutions relèvent de la Gestion financière globale et se voient octroyer des moyens financiers en fonction de leurs besoins. Comment ce système est-il financé ?

Les principales sources de financement proviennent des cotisations sociales ordinaires des travailleurs et des employeurs (60,6 % en 2021), suivies par le financement alternatif (22,5 % en 2021) et les subventions de l’État (10,4 % en 2021).

En 2017, le financement de la Sécurité sociale a été réformé. Les nouvelles règles ont été fixées dans la loi du 18 avril 2017. La Gestion globale de l’ONSS reçoit dorénavant une dotation de base annuelle complétée d’une dotation d’équilibre.

En 2021, cette dotation d'équilibre s'est élevée à 5,6 milliards d'euros (montant provisoire). En 2020, le montant de la dotation d’équilibre s’avérait particulièrement élevé suite à l’impact de la crise du coronavirus : recettes des cotisations en baisse et hausse des dépenses pour le chômage temporaire p.ex.

En 2021, en ce qui concerne le financement alternatif, nous avons vu une augmentation de 16,2 % par rapport à 2020, comprenant une hausse de 1,6 milliard d’euros pour le financement des soins de santé. Il s’agit d’un prélèvement sur les recettes TVA et le précompte professionnel.

L’intervention des communautés et régions pour les réductions groupes-cibles régionalisées (sans la partie Sécurité sociale locale) représente, en 2021, une part de 1,3 % dans les recettes totales de la Gestion financière globale.

Évolution hors de la Gestion financière globale

Les institutions et les fonds qui ne dépendent pas de la Gestion financière globale perçoivent un financement sur base du produit de leur taux de cotisations.

Pour les cotisations annuelles ONVA, l'impact de la crise du coronavirus (calculé sur base de 2020) et l'impact de la dispense pour l’horeca ne sont intervenus qu'en 2021.

Les cotisations destinées aux fonds de sécurité d’existence et au deuxième pilier des fonds de pension se sont rétablies, en 2021, après la crise du coronavirus.

Concernant les cotisations destinées au Fonds de fermeture des entreprises, un mouvement de reprise après la crise du coronavirus et un impact à la hausse dû à la contribution croissante de la cotisation spéciale sont aussi intervenus en 2021.

Recettes des régimes de sécurité sociale locale, de Sécurité sociale d'outre-mer et du Maribel social - secteur public

L’ONSS est également compétent pour la perception des cotisations des administrations locales et de la sécurité sociale d’outre-mer. Il perçoit également les subsides pour la sécurité sociale d’outre-mer et le Maribel social – secteur public.

Les tableaux suivants donnent une synthèse des recettes de ces régimes au sein et en dehors de la Gestion globale.

54,13 % des recettes sont perçues au sein de la Gestion globale et 45,87 % hors Gestion globale.

Les recettes au sein de la Gestion globale sont constituées des cotisations de sécurité sociale et de certaines cotisations spécifiques des administrations locales. Hors Gestion globale, 3 régimes sont liés aux recettes :

• Pouvoirs locaux, y compris cotisations pour le 2e pilier, contribution de solidarité et services sociaux,
• Sécurité sociale d'outre-mer et
• le Maribel social – secteur public.

Nous constatons une augmentation de 1,39 % des recettes au sein et en dehors de la Gestion globale, par rapport à 2020 (+ 228 millions d’euros). Cette augmentation est due à une hausse des cotisations de 3,48 % (+ 142 millions d’euros) au sein de la Gestion globale et à une augmentation de 2,46 % par rapport à 2020 (+ 86 millions d’euros) en dehors de la Gestion globale (fonds de pension solidarisé et 2e pilier).

L’augmentation de 3,48 % par rapport à 2020 résulte principalement d’une hausse des cotisations sociales de 4,02 % (+ 139 millions d’euros), de la croissance de la masse salariale et de l’augmentation des cotisations spéciales de 5,16 % (+ 8 millions d’euros), entre autres à la suite d’une augmentation de la cotisations sur les assurances-groupe (2e pilier).

Les recettes hors gestion globale proviennent de 3 régimes différents mentionnés séparément :

1. Administrations locales
   7 flux de recettes y sont regroupés, dont le plus important est le fonds de pension solidarisé, avec 94 %.
2. Sécurité sociale d'outre-mer
   20 % des recettes proviennent de cotisations perçues par l'intermédiaire de travailleurs et/ou employeurs volontairement affiliés. Cependant, l’intervention de l’État représente 79 % des revenus.
3. Maribel social – secteur public.
   Le fonds sectoriel inclut 79 % des revenus, et les autres recettes concernent principalement les accords sociaux (INAMI et Région flamande) et le Fonds Blouses Blanches.

Le régime des administrations locales présente une augmentation de 3,09 % (+ 82 millions d’euros). Elle résulte d’une hausse des cotisations (+ 54 millions d’euros) pour le fonds de pension solidarisé et d’une forte augmentation des cotisations pour le deuxième pilier (+ 25 millions d’euros).

Par contre, le régime de la sécurité sociale d’outre-mer enregistre une diminution de 2,49 % (- 8 millions d’euros), résultant principalement d’une baisse de l'intervention de l’État de 6 millions d’euros et des cotisations perçues de 2 millions d’euros.

Le régime du Maribel social-secteur public présente une augmentation de 2,38 % (+ 12 millions d’euros), entre autres due à une augmentation de la dotation sociale (+ 3 millions d’euros), à la prime de solidarité payée seulement en 2020 (- 15 millions d’euros), à la baisse du Fonds Blouses Blanches (- 3 millions d’euros) et à l’augmentation des recettes concernant les accords sociaux, financés par l’INAMI (+ 27 millions d’euros).

De manière globale, les recettes hors Gestion globale ont augmenté de 2,45 %. Soit une hausse d'environ 86 millions d'euros par rapport à 2020.

L'ONSS a non seulement pour mission de percevoir des cotisations et autres sources de financement, mais aussi d'en répartir la recette entre les institutions et fonds de la Sécurité sociale.

Une partie des institutions dépendent du système de la Gestion financière globale et se voient octroyer des moyens financiers en fonction de leurs besoins. Les institutions et fonds qui ne dépendent pas de la Gestion financière globale perçoivent un financement sur base du produit de leur taux de cotisations.

Récapitulatif des chiffres

Les tableaux donnent un aperçu des dépenses de ces dernières années.

En 2021, l’ONSS a perçu directement 63,82 milliards d’euros en recettes de cotisations (y compris majorations et intérêts de retard), contre 61,36 milliards en 2020. Soit une hausse de 4,1 %. Ces montants intègrent les régimes des travailleurs salariés, des marins (depuis 2018) et des administrations provinciales et locales.

Malgré les vagues successives et persistantes de la COVID-19, l’évolution des recettes n’a cessé de s’améliorer au fil de l’année. Partant d’un niveau initial estimé de 62,12 milliards, elles sont successivement passées aux niveaux de 62,66 et 63,55 milliards en mars et septembre 2021.

La Gestion globale a enregistré pour sa part 79,48 milliards d'euros de recettes, contre 77,66 milliards de dépenses. En 2020, ces mêmes postes étaient respectivement de 78,60 et 78,04 milliards d’euros.

Avec des recettes de cotisations sociales bien orientées, les recettes globales ont crû plus encore grâce à l’apport des transferts de l’Etat, où le financement complémentaire en soins de santé et le financement alternatif ont progressé très significativement. Pour sa part, la dotation d’équilibre, poste de clôture permettant de mettre les comptes de la sécurité sociale à l’équilibre, initialement fixée à 7,53 milliards d’euros, a fait l’objet d’ajustements en cours d’année, pour aboutir à 5,62 milliards. Les ressources en provenance de l’Etat se sont ainsi élevées à 25,27 milliards d’euros, soit 31,8 % de l’ensemble des recettes.

Du côté des besoins à financer, ceux de l’INAMI (branches indemnités et soins de santé confondues) progressent de 1,17 milliard d’euros (ou 3,3 %) à 36,19 milliards d’euros; ceux du Service Fédéral des Pensions de 1,14 milliard d’euros (ou 3,9 %) à 30,48 milliards d’euros; ceux de l’ONEM baissant pour leur part de 2,63 milliards à 8,36 milliards d’euros.

Les in- et outflows s’effectuent suivant des échéanciers propres, ce qui génère des situations de trésorerie (mismatching).

La gestion de trésorerie consiste à :

• anticiper ce profil de trésorerie;
• obtenir le meilleur rendement possible des surplus de trésorerie;
• financer les découverts à moindre coût, voire en obtenir le meilleur rendement dans un contexte de taux débiteurs négatifs, ce qui est le cas depuis un certain temps.

Évolution du compte de l'ONSS – Gestion globale sur trois années

Depuis l’année de crise en 2009 qui s’était soldée en termes de caisse par un résultat négatif de 2,37 milliards d’euros, la situation s’était stabilisée. Nous terminions l’année 2009 sur un découvert de caisse de 1,04 milliard, qui était de 1,22 milliard à fin 2018.

Le résultat de trésorerie en 2019 était par contre très positif, de 1,55 milliard, ce qui nous permettait de terminer l’année dans le vert, à 334 millions d’euros. En dépit d’un contexte général très défavorable, le résultat de trésorerie pour l’année 2020 s’avérait positif à 563 millions d’euros, portant ainsi le solde final à 897 millions d’euros.

En 2021, la situation de trésorerie s’est encore considérablement améliorée, avec un résultat pour l’année de 1 827 millions d’euros. Cette progression nous amène, en fin d’exercice, à un solde de trésorerie pour l’ONSS-gestion financière globale de 2 724 millions d’euros. L’effet correctif s’effectuant avec un certain retard, un repli très important de notre trésorerie à un niveau plus habituel est attendu en 2022.

Évolution du profil de caisse en 2021

Deux facteurs notables ont influencé la situation inédite de notre trésorerie fréquemment positive :

• les apports en provenance de l’Etat qui s’apparentent à un préfinancement prudentiel mais feront l’objet d’une régularisation ultérieurement via le mécanisme de la dotation d’équilibre ;
• la non-utilisation par l’INAMI de l’ensemble des liquidités allouées conformément aux dispositions légales.

La trésorerie a ainsi affiché un solde journalier moyen trimestriel positif de 570,6 millions au 1er trimestre, négatif de 861,3 millions au deuxième et, de nouveau positif, de 1 225,5 millions au troisième et de 1 148,2 millions au quatrième trimestre. Le solde journalier annuel moyen est de 522,7 millions.

Pour se financer, l’ONSS - Gestion globale dispose en temps normal :

• d’une ligne de crédit de 1,7 milliard d’euros auprès du Trésor (élargie temporairement dans le contexte particulier de 2020) ;
• d’un programme de billets de trésorerie à hauteur de 615 millions d’euros ;
• et de la capacité d’obtenir des prêts gagés (« repo’s ») à partir de ses deux fonds de réserves (à concurrence de plusieurs milliards d’euros).

Il n’a guère été question des deux derniers instruments en 2021. La ligne de crédit ouverte auprès du Trésor s’est pratiquée tout au long de l’année, quand le besoin existait, à taux zéro.

Les positions créditrices ont fait l’objet de placements, à taux zéro également, sur des comptes 679, afin d’éviter les intérêts négatifs que prévoyaient les autres institutions financières avec lesquelles nous travaillons. Dans un environnement de taux d’intérêts à court terme négatifs, la très nette embellie sur notre trésorerie aurait pu paradoxalement se révéler problématique et engendrer un coût, ce que nous avons pu éviter.

Réalisation en trésorerie

Deux fonds existent au sein de la sécurité sociale des travailleurs salariés.

• Le Fonds de réserve s’est constitué entre 1995 et 2001 à partir de réserves localisées dans certaines branches d’une part et grâce aux surplus budgétaires dégagés en 1999-2000 d’autre part.
• Le Fonds pour l’avenir des soins de santé s’est constitué entre 2008 et 2010 grâce à une croissance des dépenses en soins de santé inférieure à la norme légale. Une partie des montants non dépensés est venue alimenter le fonds.

Ces fonds sont gérés conformément à la Loi du 21 décembre 2013 portant des mesures fiscales et financières diverses qui a pris le pas sur l’arrêté royal du 15 juillet 1997 portant sur des mesures de consolidation des actifs financiers des administrations publiques. Ils sont donc constitués essentiellement d’instruments de la dette publique belge : des OLO (Obligation Linéaire-Lineaire Obligatie). Celles-ci paient chaque année des intérêts sous forme de coupons.

Le rendement des portefeuilles dépend de deux contributions :

• l’« effet revenu » qui provient des coupons encaissés et des plus- ou moins-values réalisées lors de ventes d’OLO ;
• l’« effet capital » ou « effet marché ». Les OLO sont cotées sur les marchés financiers et sont soumises à la loi de l’offre et de la demande. La contribution « effet capital » peut donc être très volatile. Elle peut être positive, mais aussi négative.

Le fonds de réserve

Le fonds de réserve de la Gestion globale des travailleurs salariés s’est constitué en 1999 à partir du transfert de réserves détenues par différentes institutions publiques de sécurité sociale (principalement l’ONP). Il a été alimenté en 2000 et 2001 par les surplus de trésorerie générés dans un contexte économique très favorable.

Ce fonds est géré par quatre institutions financières privées liées à l’ONSS-Gestion globale par un contrat de gestion de type gestion discrétionnaire.

Un retrait des revenus de placements du fonds a été effectué dans le cadre de la loi du 18 avril 2017 (article 23 § 2). Ces retours sur investissement ont été affectés à la Gestion globale des employés.

Le tableau ci-dessous illustre l’évolution du fonds de réserve :

Le rendement annuel des cinq dernières années est présenté dans le tableau suivant :

En 2021, nous avons assisté à une remontée progressive des taux d'intérêt du marché. Le taux à 10 ans a atteint son point le plus bas entre décembre 2020 et janvier 2021 (avec des taux négatifs à - 0,4 %). À la fin de l'année 2021, les taux des OLO à 10 ans fluctuaient à nouveau autour de 0 %. L'augmentation des taux d'intérêt au cours de l'année écoulée a entraîné un résultat financier négatif du portefeuille. La valeur de marché du portefeuille à la fin de 2021 s'élevait à 5 788,45 millions euros. Un montant de 165,72 millions d'euros de revenus d'investissement a été transféré à la gestion globale. Une taxe sur les titres a également été prélevée pour la première fois, pour un montant de 8,66 millions euros.

Depuis sa création le 18 juin 1999, le rendement du portefeuille calculé sur base annuelle est de 4,65 %.

Le Fonds pour l’avenir des soins de santé

Instauré par la loi-programme du 27 décembre 2006, le Fonds pour l’avenir des soins de santé est propriété pour 90 % de l’ONSS-Gestion globale et pour 10 % de l’INASTI-Gestion globale. Il est alimenté essentiellement par des montants qui lui sont affectés au sein de l’objectif budgétaire en soins de santé.

Les apports ont été d’environ 300 millions par an de 2007 à 2010 (cette dernière année enregistrant les tranches de 2009 et 2010).

Il s’agit ici aussi d’un portefeuille constitué de titres de la dette. Celui-ci n’est pas confié à des gestionnaires privés : il est géré de manière indicielle, pour l’intégralité du Fonds.

En 2010 et 2011, les revenus du Fonds (intérêts encaissés et plus-values réalisées) ont été transférés pour 90 % à l’ONSS-Gestion globale et pour 10 % à la Gestion globale des travailleurs indépendants. Ce retrait est conforme aux articles 76 et 77 de la loi-programme du 23/12/2009 relatifs aux transferts des intérêts générés par le Fonds pour les années 2010 et 2011.

A fin 2021, la valeur marchande du Fonds pour l’avenir des soins de santé s’élevait à 1 698,49 millions euros. Une somme de 41,35 millions provenant des revenus d’investissement a été affectée à la Gestion globale des travailleurs salariés et 4,60 millions à la Gestion globale des indépendants. Une taxe fédérale sur les titres de 2,57 millions euros s’est appliquée sur le portefeuille.

Le rendement annuel des cinq dernières années est donné dans le tableau suivant :